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但这绝不能寄希望于某个开明的君主。君主的个人魅力和道德品质都是不可靠的，人治也从来就不是中国传统政治的主旋律。个人政治的特点是人亡政息，根本不能保证长治久安。因此它只适用于动乱时代（如三国）和雄主时期（如汉武帝），承平之世却只能靠制度。
◎唐户部记账一览表
年代州府数县数乡数户数口数出处
武德年间200余万《通典》卷7，《历代盛衰户口》
贞观年间不满300万《通典》卷7，《历代盛衰户口》
贞观十三年大簿3581，551《初学记》卷8，《总叙州郡》
永徽元年3，800，000《资治通鉴》卷199，《通典》卷84
神龙元年记账6，156，14137，140，000《资治通鉴》卷208，《唐会要》卷84
开元十四年记账7，069，56541，419，712《资治通鉴》卷213，《唐会要》卷84
开元二十年户部计7，861，23645，431，265《旧唐书》卷8，《资治通鉴》卷213
开元二十二年记账3158，018，71046，285，161《唐六典》卷3
开元二十八年记账3281，5738，412，87148，143，609《资治通鉴》卷214，《新唐书》卷37
天宝元年记账3621，52816，8298，525，76348，909，800《旧唐书》卷9
天宝元年8，348，39545，311，272《册府元龟》卷486，《通典》卷7
唐太宗吸取隋亡教训，在国内厉行节约，百姓休养生息，社会秩序稳定，唐的经济和人口逐步增长。
站在这个立场，我们就得重新评价贞观之治。
事实上，贞观之治是典型的人治，它的成功主要由于太宗和魏徵。如果魏徵遇到的是隋炀帝，早就人头落地；如果太宗身边都是封德彝，也难免重蹈覆辙。玄武门之变前，封德彝向李世民大表忠心，却又暗中充当李建成的鹰犬。这事直到他死后才暴露出来，让唐太宗大吃一惊。[43]
人，又怎么靠得住？
太宗自己也靠不住。贞观初年，他确实谦虚谨慎。到了中期，就开始骄傲自满。就连他表扬和推崇魏徵，也未尝没有自鸣得意的成分。贞观十二年（638）三月，唐太宗在五品以上官员的宴会上将佩刀赐给魏徵，然后又问了一句话：朕这些年的政务跟以前相比，怎么样啊？
显然，他是想听到吹捧。[44]
魏徵却说：威德所加今非昔比，人心所向今不如昔。
唐太宗目瞪口呆。
他说：怎么会呢？
魏徵回答：贞观初年，陛下唯恐听不到忠言，总是千方百计地引导，兴高采烈地听从。现在虽然也能听取意见，却总是勉勉强强，面有难色，当然比不上从前了。
唐太宗怅然若失：人真是难得自知之明啊！[45]
难怪魏徵去世后，唐太宗会这么说：以铜为镜，可以正衣冠；以古为镜，可以见兴替；以人为镜，可以知得失。魏徵撒手人寰，朕失去一面镜子了。[46]
但，这样的镜子，岂非可遇不可求？
因此，靠得住的还是制度。
事实上，隋唐正是一个制度创新的时代。这一创新始于开皇年间，成于贞观之治，是几代人集体智慧的结晶。它的丰富内容，是我们马上就要讲到的。
现在则不妨先做小结：壮丽辉煌的隋唐，是许多人共同缔造的。隋炀帝打通了南北，唐太宗融合了胡汉，魏徵等人建立了新政治，他们一起创造了新文明。这个新文明可以概括为三个关键词：官僚政治，混血王朝，世界帝国。
那就让我们一一道来。
第三章
官僚政治
大背景
在不少人心目中，中华史其实是从唐宋开始的。因为人们耳熟能详的不是春秋战国，也不是秦汉魏晋，更不是五胡十六国，而是唐宋元明清。这五个朝代构成了一种历史的整体感，浑然一体到不假思索便能脱口而出。[1]
那么，这种整体感又从何而来？
三省六部和科举制度。
科举和三省六部，都是隋唐的制度创新，也是本章的主要内容。大体上说，三省六部是中央政府的组织制度，科举则是帝国官员的选拔制度。其中，科举制和六部制一直延续到晚清，持续时间占据了中华帝国史的六成以上。唐宋元明清之所以一气呵成，就因为有这两条线索贯穿始终。
显然，这里面必有奥秘。
奥秘在国家的性质。
从传说中的启废禅让开始，我们民族就告别史前进入了国家时代。以二里头遗址为考古学证据，这个时代至今三千七百年。三千七百年的国家史又可以分为三个阶段：秦并天下之前是邦国时代，秦并天下之后、辛亥革命之前是帝国时代，之后是共和国（republic）时代。
时代不同，政治和制度也不同。
在邦国时代，国家是封建制，政治是贵族制。名义上得到上天授权的天子将天下分封给诸侯，是为国（邦国）；诸侯再将邦国分封给大夫，是为家（采邑）。诸侯对邦国，大夫对采邑，都享有独立的治权，是为封建。[2]
天子作为天下共主，诸侯作为邦国国君，大夫作为采邑家君，爵位和权力全都在家族内部世袭，没有继承权的其他子弟则成为士。他们共同构成一个阶级，是为贵族。
贵族管理采邑叫齐家，治理邦国叫治国，维持国际秩序叫平天下。但，无论齐家、治国、平天下，都是尽义务而非被雇用，因为家和国都是他们自己的。因此，他们并无俸禄和薪酬，有可能腐化，不可能腐败，是为贵族政治。[3]
邦国，是贵族的时代。
贵族的时代也有四个阶段：西周是王的时代，东周是诸侯的时代，春秋是大夫的时代，战国是士的时代。这说明什么呢？说明贵族阶级每下愈况，邦国制度也终将解体。没有哪种制度和政治会是永恒的，新的国家制度必然诞生。
这就是帝国。
帝国制度的特点是中央集权，普天之下的产权和治权都属于一个人、一个家族，即皇帝和皇族。皇帝之下，士农工商统统编入户籍，叫“编户齐民”。功臣勋贵和皇亲国戚虽然也封王封侯，但封国不再是领地，他们也没有治权。[4]
因此，作为一个阶级的贵族，理论上已不该存在，实际上也日趋消失。或者说，在帝国时代，权贵阶层是有的，贵族阶级是没有的，贵族政治当然也难以为继。
取而代之的，又能是什么，该是什么？
照理说是皇权政治，秦皇汉武他们也是这样想的。然而中华帝国的幅员是那样地辽阔，人口也如此地众多，完全实行“皇帝一人治天下”的人治，事实上并不可能。
可能的是什么？
官治。
换句话说，官员治国，或官员代理。
这里面略有差别。官员治国，就是皇帝高高在上只做元首，代表国家的统一和主权，所有的政务都交给官僚集团打理。这是儒家的理想。官员代理则是皇帝直接行使治权，官员充当代理人和执行人。这是法家的主张。
毫无疑问，官员治国和官员代理是对立的统一。因为即便是由官僚集团来治理帝国，也只能在皇权政治的框架之下进行。同样，即便是皇帝一人独裁，中央政务也得由官员来处分，地方行政也得由官员去代理，皇帝无法包办一切。
因此，帝国的政治，就可以说是官僚政治。
当然，也可以说是皇权政治。
贵族政治则只能下课，矛盾和腐败也应运而生。因为贵族治国齐家，其实是自己管自己，相当于“家庭联产承包责任制”。即便有斗争，也是争夺承包权。包括后来诸侯发动兼并战争，大夫鲸吞国有资产，本质上都如此。
皇权政治和官僚政治却从来就是责权利不清。比如天下和国家到底是谁的？就模棱两可。一方面，大家都说“普天之下，莫非王土”；另一方面，又说“天下非一人之天下，乃天下人之天下也”。如此矛盾，岂非产权不清？[5]
权属不清，就责任不明，左右摇摆。结果，如果皇帝强势，就是皇权政治；皇帝弱势，就是官僚政治。
同样，由于天高皇帝远，九五至尊对许多具体事务都鞭长莫及，这就给官员的权力寻租留下了广阔空间。再加上官员在帝国这家公司并无股份和分红，势必利用代理皇权的机会上下其手牟取私利，终致腐败不可遏止。
这是帝国的胎毒。
官僚制度多次变革，直接原因就在这里。
也就是说，以儒生为基本队伍的官僚集团，总是希望分得更多的权力。这不仅是利益驱动，更是理想使然。在他们看来，理想的政治应该是君臣共治天下，建立文官政府行王道施仁政。贞观之治备受推崇，原因也就在这里。
可惜历史上既有开明皇帝如唐宗宋祖，也有霸道如秦皇汉武和朱元璋。王道是从来就敌不过霸道的，皇权与官治之争也将贯穿始终，并导致一次又一次的政治体制改革。
但更重要的，还是谁成为统治阶级。
邦国时代的统治阶级是领主，帝国时代的统治阶级是地主。这是最重要的历史分野。但，究竟哪一种地主阶级才最适合中央集权的帝国制度，却经过了漫长的实验和探索。
首先登上舞台的是贵族地主阶级，时间在秦汉。这丝毫都不奇怪。毕竟，秦汉是第一帝国，刚刚从邦国时代过渡而来，贵族地主正好充当中介。因此西汉初年，便是皇族与功臣集团共掌朝政，勋贵出身的列侯担任宰相竟成为惯例。
这当然并不符合帝国的本性，于是有刘邦和吕后的兔死狗烹，以及武帝的多次夺权。实际上，汉武帝打破先封侯后拜相的惯例，任命平民出身的公孙弘为丞相，就说明他已经意识到贵族地主不能成为统治阶级。遗憾的是，他们防得了功臣，躲不过外戚，掌握政权的还是贵族地主。
不过，汉武帝毕竟独尊儒术了，读书做官也逐渐成为风气和共识，由此形成了一种新的社会群体，即士族或士族地主阶级。这样一来，与皇家平分天下的，便由功臣集团和外戚集团变成了名门望族，并终于形成门阀政治。
门阀是一种半官僚半贵族政治，真正的官僚则应该类似于今天的职业经理人。更重要的是，官僚集团不能与皇权相抗衡，因此他们不能出身高贵。也因此，寒门庶族，即庶族地主阶级才是合适的，门阀制度则不过承前启后。
制度变革的背后，是历史的走向。
现在，贵族地主和士族地主都完成了历史使命，唐宋元明清将是庶族地主的时代，隋唐则是转折的紧要关头。
这就有了两个方面的制度创新。一方面是帝国官员的选拔制度，即科举制，目的是确保庶族地主能够替代士族地主成为统治阶级。另一方面是中央政府的组织制度，即三省六部制，目的是实现皇权政治与官僚政治的和谐与平衡。
如此创新，当然非同小可。
那么，什么是三省六部？
这种制度，又为什么能摆平皇权与官僚？
三省六部
简单地说，三省六部就是隋唐两代的中央政府。其中三省指中书省、门下省、尚书省，六部则是尚书省下属的六个职能部门：吏部、户部、礼部、兵部、刑部和工部。这个制度意义重大，其影响既是历史性的，也是世界性的——现在我国中央政府的部门仍然叫部，日本的则仍然叫省。[6]
那么，什么是省？
省的本义是后宫。魏晋隋唐时期，王朝中枢建筑群的最前面（南端）是皇城，有太庙、社稷、官署、衙门。中部为宫城，是皇帝会见群臣之处。最后面（北端）为后宫，是皇帝与后妃的私密空间，非有特旨严禁入内，所以称为禁或禁中。西汉元帝时，为了避皇后之父的名讳，改禁为省，从此禁省通用，或称禁，或称省，或称禁中，或称省中。
显然，省，原本不是政府。
禁省成为政府机构，要拜汉武帝所赐。此人为了从宰相手里夺权，变官僚政治为皇权政治，发明了“一国两府”的政治体制：宫外以宰相为首组成“外朝”，宫内以大司马为魁组成“内朝”，内外共理朝政（详见《汉武的帝国》）。
毫无疑问，这是两套班子。
两套班子是早就有的。汉初，皇帝与宰相分工明确各得其所。皇帝是国家元首，宰相是政府首脑。宰相所处为府（相府），机构为曹；皇帝所处为宫（皇宫），机构为尚，分别叫尚衣、尚食、尚冠、尚席、尚浴、尚书。很清楚，六尚基本上都是管生活的，与相府之十三曹并不矛盾。
汉武帝却把这个制度破坏了。一方面，他从朝中选调能员担任尚书处理政务；另一方面，任命大司马主持工作参与密谋（西汉叫“领尚书事”，东汉叫“录尚书事”）。结果自然是大司马和尚书的意见变成国策，尚书也由秘书班子变成决策班子，相府反倒由决策机构变成了执行机构。
一国两府由此诞生，尚书的地位也从此改变。
不过，由大司马领导主持“尚书事”并不正规，领录尚书事也不是官衔，以人事代制度更非长远之计。于是，东汉光武帝刘秀便干脆建立尚书台，也叫台阁。从此，尚书不再是宫廷秘书或临时事务，而是正式的国家机关。
尚书事（事务）变成尚书台（机构）以后，一国两府就成了制度。但，一个国家，两个政府，可怎么办公呢？也很简单：宰相保留官职，政务交给台阁。换句话说，三公的相府徒有其名形同虚设，尚书的台阁才是真正的枢机。
因此，到曹魏黄初三年（222），尚书台便移出宫外，正儿八经地成为了中央政府。到西晋或刘宋，它又变成了尚书省。尚书台为什么能改名为尚书省？因为台和阁都是皇家建筑，只不过台在禁省之内，阁在宫城之中，所以台阁又叫台省。改台为省，不过是换了称呼而已。
中书省的来历也差不多。
汉武帝让尚书越权去管朝政，原来由尚书所做收发保管文件的工作，只好派给别人，这就是中书。但是，领导主持“尚书事”的大司马成为实际上的宰相之后，权倾朝野，炙手可热，皇帝又受不了。因此，汉宣帝刘询便效法他曾祖父武帝的办法，用中书去取代尚书，把大司马架空。
这当然是担任大司马的外戚不能接受的。所以到成帝建始四年（前29），他们又把权力夺回尚书台。到曹魏时期，由于尚书台移到宫外，宫内不能没有秘书处，身边不能没有自己人，魏文帝曹丕便将秘书令改称为中书令，把官署设在宫中，叫“中书监”，晋以后叫“中书省”。
结果怎么样呢？